Proč se soudní pře táhnou roky? Vládní zmocněnec promluvil

Od roku 1992, tedy už více než 20 let, mají navíc i čeští občané možnost si stěžovat u štrasburského soudu, pokud cítí, že český stát porušil jejich práva. Jak dnes vlastně vypadá situace u štrasburského soudu? Čelí ESLP stále takovému náporu stížností jako v minulosti? Jak dlouho čekají Češi na verdikt? Resort spravedlnosti hledal odpovědi u vládního zmocněnce pro zastupování ČR před ESLP Víta A. Schorma, který svou funkci zastává už 12 let. O fungování ESLP, českých stížnostech a o tom, v jakých věcech štrasburský soud Čechům pomohl, totiž ví jako nikdo jiný.

ESLP byl zřízen k projednávání námitek na porušování Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (tj. Evropské úmluvy o lidských právech). Států, které k ní přistoupily, je dnes 47. Ze všech těchto zemí tedy mohou k ESLP proudit stížnosti. Kolik takových stížností vlastně ESLP ročně obdrží?

Kdybychom měli měřit úspěšnost nějaké instituce počtem podání, s nimiž se na tuto instituci lidé obracejí, patřil by ESLP mezi ty zdaleka nejúspěšnější a vzbuzující značnou důvěru nebo spíše naději. Ročně totiž obdrží přes 60.000 stížností. Tento počet v minulosti setrvale narůstal, teprve v poslední době se více méně ustálil zhruba na uvedené hladině. Ačkoli zdaleka ne každý stěžovatel bude uspokojen – spíše je to naopak, naprostá většina stížností, zhruba devět z deseti, nesplňuje podmínky přijatelnosti a je odmítána –, je nepopiratelné, že ESLP mnoha svými rozsudky výrazně změnil náhled na lidská práva a základní svobody v Evropě. Stalo se tak hlavně v důsledku toho, že ESLP je soud, ne pouhý expertní orgán, že vydává závazné rozsudky, nikoli pouhá doporučení, a že nad výkonem těchto závazných rozsudků existuje dohled. Orgánem dohledu je jiný orgán než ESLP, a sice Výbor ministrů Rady Evropy.

Co všechno konkrétně představuje překážku úspěšnosti stížností?

Kromě důsledné obhajoby státu, kterou se v řízení před ESLP snažíme zajistit – nejde-li ovšem o případy, jejichž vyústění je opravdu jednoznačné, protože se podobají jako vejce vejci jiným kauzám, které skončily odsuzujícím rozsudkem –, vyplývá většina odmítavých rozhodnutí ze samotných stížností a z toho, co jejich podání předcházelo. Buď stěžovatelé nevyhoví podmínkám přijatelnosti, např. nevyčerpají důsledně všechny vnitrostátní prostředky nápravy, což v podmínkách ČR zpravidla končí ústavní stížností, nebo se obrátí na ESLP po lhůtě, která činí šest měsíců od posledního vnitrostátního rozhodnutí ve věci, anebo se Úmluva ani její protokoly na jejich případ nevztahují a nemá smysl se na štrasburský soud obracet. Velmi často je také stížnost ve světle předchozí judikatury ESLP označena za zjevně neopodstatněnou. Jinými slovy, štrasburský soud dospěje k závěru, že chybí objektivní náznaky toho, že došlo k porušení práv chráněných Úmluvou a jejími protokoly. Lidé to pochopitelně nezřídka vnímají zcela jinak, ale štrasburský soud je tu od toho, aby o takové záležitosti autoritativně rozhodl.

Nebo lidé řádně nevyplní formulář stížnosti, jehož novou, jednodušší podobu ESLP zavedl od ledna letošního roku, aby se vyřízení stížností urychlilo a racionalizovalo. Na vyplnění tohoto formuláře se poměrně striktně trvá. V dnešní době se tudíž stížnost, která není na předepsaném formuláři a nemá všechno v pořádku, stěžovateli vrací. Novinkou je, že stěžovatel nedostává žádnou dodatečnou lhůtu pro řádné podání stížnosti. Ačkoli se kancelář štrasburského soudu snaží tyto stížnosti obratem posílat zpět, stěžovatel je vystaven zvýšenému riziku, že nestihne původní šestiměsíční lhůtu. Vypadá to jako velice tvrdý přístup, ale kdyby ESLP různými cestami neracionalizoval svoji činnost, nikdy by se nevymanil z více než 160.000 nedodělků, které evidoval v srpnu 2012. Není možné, aby lidé orgánu, na který se obracejí, ztěžovali jeho činnost tím, že sami nesplní základní procesní povinnosti a nepřipraví svoji stížnost po formální stránce k posouzení. Věřím, že se to dá pochopit, i když tento formalismus může bolet.

Podařilo se s těmi nedodělky něco udělat?

Ano. Uvedený počet v současnosti již klesl zhruba na polovinu, ale bohužel hlavně díky tomu, že ESLP začal zrychleně odmítat stížnosti, které zjevně nesplňují podmínky přijatelnosti. Pozitivní je, že lidé, kteří by jinak čekali na odpověď, se tu špatnou zprávu dozví výrazně dříve a nebudou zbytečně dlouho chovat marné naděje. U stížností, které vyžadují komplexnější projednání, však počet nedodělků zatím nepoklesl. To jsou ale právě stížnosti, které mohou svědčit o porušení Úmluvy. Navzdory uvedenému úspěchu v tažení ESLP proti nedodělkům tedy zdaleka není vyhráno.

Ideální by bylo štrasburský soud „odbřemenit" od všeho, co mu brání naplňovat jeho důležité objektivní poslání, které spočívá ve stanovení správného výkladu a používání práv a svobod zakotvených v Úmluvě a jejích protokolech. Pokud ovšem z některých zemí přichází nadměrný počet stížností, vyvolaných strukturálními problémy jejich právního řádu, např. neschopností soudů rozhodovat v přiměřených lhůtách nebo potížemi toho druhu, kdy veřejné orgány neplatí své dluhy, ač přiznané v soudním rozhodnutí, a v těchto zemích nejsou přijata odpovídající opatření, nezbývá než tyto situace řešit na celoevropské úrovni. ESLP je pak tímto břemenem zbytečně enormně zatížen. Je přitom prvořadou povinností smluvních států Úmluvy, aby dodržovaly práva a svobody zakotvené v Úmluvě a jejích protokolech, ne aby čekaly, zda za nerespektování budou někdy odsouzeny ve Štrasburku.

Můžete popsat, jakým procesem musí u ESLP stížnost třeba na Českou republiku projít, má-li mít šanci na úspěch?

Předně musím podotknout, že vyřizování stížností proti naší zemi není nijak specifické, žádným způsobem se neliší od vyřizování stížností proti jiným státům.

Abych to pojal velmi stručně, v první fázi prochází stížnost administrativní kontrolou. Pokud nejsou splněny všechny formální náležitosti, které jsem již nastínil, stížnost je vrácena stěžovateli. Zbylé stížnosti jsou způsobilé soudcovského projednání. Realita je taková, že z těchto stížností je asi 90 procent (to je těch devět z deseti, o nichž jsem hovořil) prohlášeno za nepřijatelné, ať už samosoudcem – to nejčastěji –, tříčlenným výborem anebo sedmičlenným senátem. Jinými slovy, ESLP konstatuje na základě Úmluvy a své ustálené judikatury, že konkrétní stížnost nesplňuje podmínky přijatelnosti. V takovém případě stížnost ani není oznamována žalované vládě. U zbylých stížností, které jsou žalované vládě zaslány ke stanovisku, je stále možné, že budou odmítnuty pro nepřijatelnost, jen to není od počátku zřejmé. Pokud stížnost není takto v rozsahu všech námitek odmítnuta, může ji štrasburský soud v rozsudku označit za nedůvodnou, a tedy ji zamítnout. Častěji však, dojde-li věc do tohoto stádia, dochází k uzavření smíru mezi vládou a stěžovatelem nebo k vydání jednostranného prohlášení vlády, kterým tato uznává, že došlo k porušení práv stěžovatele, a nabízí za to náhradu, anebo ESLP vydá odsuzující rozsudek.

Existují proti rozhodnutím štrasburského soudu nějaké opravné prostředky?

Rád bych zdůraznil dva body. Oba svědčí o větší či menší výjimečnosti přehodnocení rozhodnutí ESLP.

Zaprvé, Úmluva umožňuje požádat o postoupení věci rozhodnuté rozsudkem senátu velkému senátu. Na vyhovění takové žádosti ale není právní nárok. Závisí na tom, jak významné otázky dotyčná kauza vyvolává. Naprosté většině žádostí vyhověno není.

Zadruhé platí důležitá zásada, že veškerá rozhodnutí, jimiž jsou stížnostní námitky odmítány pro nepřijatelnost, jsou definitivní. Stížnost prohlášená za nepřijatelnou nemůže „obživnout" a z této zásady existují jen zcela mimořádné a řídké výjimky, které se mohou uplatnit odhadem ne více než v jednom případě z deseti tisíc. „Obživnout" může jen stížnost, o níž bylo řízení zastaveno, protože ESLP dospěl k závěru, že je další řízení o ní bezpředmětné, ne však taková, která byla odmítnuta pro nesplnění podmínek přijatelnosti zakotvených v Úmluvě.

Snad bych v této souvislosti navíc poznamenal, že ESLP je nezávislý soud. Především je nezávislý na vládách smluvních států, jež jeho rozhodování mohou, stejně jako stěžovatelé, ovlivňovat pouze řádnými procesními nástroji, které Úmluva a jednací řád ESLP předpokládají (písemná stanoviska či ústní vyjádření během jednání). Státy v žádném případě nemohou zasahovat do rozhodování štrasburského soudu nějak pokoutně a mimo rámec těchto nástrojů. V poslední době se setkáváme s tím, že někteří nespokojení stěžovatelé požadují, aby ministryně spravedlnosti nebo jiný představitel státu intervenoval a dosáhl přehodnocení odmítavého rozhodnutí ESLP o nějaké stížnosti. Jednak pro něco podobného není právní prostor, jak jsem právě vysvětlil, jednak si dost těžko lze představit, že bude protistrana takového stěžovatele, tj. žalovaný stát, usilovat o zvrácení rozhodnutí, které je pro ni příznivé.

Jak dlouho trvá vyřízení stížností? Lze mluvit o nějaké průměrné době? Není tajemstvím, že v některých případech se případy táhnou roky...

ESLP obecně usiluje o to, aby posoudil každou stížnost brzy, co nejdříve, ale mnohdy se to nedaří. Je třeba si uvědomit, že si ESLP sám stanovil určité priority vyřizování stížností podle stupně jejich naléhavosti a závažnosti. Má tedy sklon vycházet z objektivních kritérií daných významem jednotlivých stížností pro stěžovatele i pro výklad práva Úmluvy a pro její respektování smluvními státy. Cílem je zhruba to, aby netrvalo déle než rok stádium předcházející oznámení stížnosti, která není odmítnuta pro zjevnou nepřijatelnost, žalované vládě. Pak je postup do jisté míry na účastnících řízení, kteří ve stanovených lhůtách předkládají svá písemná stanoviska k otázkám, jež daná kauza vyvolává. Následně se pomyslný míček dostává zpět na stranu štrasburského soudu. Ten může svolat veřejné jednání, což někdy vyřízení stížnosti urychlí, častěji však spíš protáhne. Jednání se konají zřídka, proces se odehrává téměř vždy výlučně v písemné podobě.

Jsou stížnosti, které jsou vyřízeny - včetně odsuzujícího rozsudku tříčlenného soudcovského výboru (který rozhoduje případy, jejichž právní podstatu již ESLP dříve jednoznačně vyřešil) - za méně než rok, u některých stížností to ale může trvat třeba deset let. Situace zatím bohužel není taková, aby úplně všechny závažné věci byly rozhodovány tak rychle, jak by si zasloužily.

Jak vlastně vypadá práce vládního zmocněnce a jeho kanceláře? Co všechno řešíte?

Naše role – má a mého týmu – je ve skutečnosti především dvojí. V řízení před ESLP vystupujeme spíše jako advokáti českého státu. Když však řízení skončí odsuzujícím rozsudkem, máme za úkol vysvětlit vnitrostátním orgánům, v čem porušení spočívá a jaké povinnosti z rozsudku vyplývají. Takový rozsudek pak má různé důsledky, záleží na okolnostech. Patří sem platba spravedlivého zadostiučinění, je-li přiznáno. Dále přijetí dalších individuálních opatření ve prospěch stěžovatele, jimiž se co nejvíce zhojí zjištěné porušení jeho práv a napraví jeho situace. Případně též přijetí obecných opatření, jejichž účel je preventivní, tedy předcházení případům porušení Úmluvy obdobným tomu, jaký štrasburský soud právě odsoudil. Celý systém vychází z toho, že odsuzující rozsudek je poučením pro žalovaný stát, ale nepřímo i pro všechny ostatní státy. Všechny státy by následně měly zabezpečit, že v jejich právním řádu je respektován takový výklad Úmluvy a jejích protokolů, který ESLP vytýčil, i když dohled nad výkonem rozsudku se provádí jen ve vztahu k odsouzenému státu.

Kromě těchto dvou základních rolí se čím dál více věnujeme i rozšiřování povědomí o judikatuře štrasburského soudu a zásadách v ní obsažených mezi orgány veřejné správy a (odbornou) veřejnost. Začali jsme například vydávat čtvrtletní zpravodaj o aktuální judikatuře ESLP, který je k dispozici na webových stránkách ministerstva, a pracujeme i na dalších projektech, jako třeba na národní databázi štrasburské judikatury, jež bude také dostupná na internetu.

Mám-li se vrátit k těm nápravným opatřením po rozsudcích, mohl byste uvést nějaké příklady? Co třeba ta individuální opatření?

Jak už jsem řekl, povinností odsouzeného státu není jenom zaplatit spravedlivé zadostiučinění, je-li přiznáno, ale bývá tam i povinnost vykonat rozsudek v rovině individuálních a obecných opatření. Individuální opatření mají za cíl uvést stěžovatele do situace, která by existovala, kdyby nedošlo k porušení – tedy pokud to jde, samozřejmě. Když to zjednodušíme, pokud vás stát protiprávně připravil o nemovitost a nemovitost stále existuje, je možné ji vrátit. Nebo za ni vyplatit náhradu. Takových možností individuálních nápravných opatření je celá řada. Systémovým krokem k tomu, aby individuální opatření byla poměrně snadnou záležitostí, je u nás možnost žádat Ústavní soud o obnovu řízení o původně podané ústavní stížnosti. Tak lze napravit také například vady v soudním řízení, jichž si Ústavní soud nevšiml nebo je hodnotil jinak. Anebo se jich sám dopustil, i to se stává.

A jak vypadají ta obecná opatření k nápravě?

Ta směřují k tomu, aby se porušení Úmluvy v dané zemi už neopakovala. Typicky spočívají ve změně ustanovení zákona. Může to být ale i změna soudní praxe: soudy začnou rozhodovat jinak, protože Úmluva má přednost před zákonem.

Můžete být konkrétní, kdy Česká republika přijala nějaké zásadní obecné opatření díky impulsu ESLP k nápravě stavu, který poškozoval práva českých občanů?

Před lety měla Česká republika problém s nepřiměřenými délkami soudního řízení. Kromě změn občanského soudního řádu, ale i změn v trestním řádu, které směřovaly k urychlení běžných soudních řízení, nebo různých organizačních opatření byl zaveden vnitrostátní prostředek nápravy, který spočíval v možnosti poskytnout zadostiučinění za způsobenou újmu již na vnitrostátní úrovni. To byla velká změna, která se provedla prostřednictvím novelizace zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci zákonem č. 160/2006 Sb.

Samozřejmě jde o zákonné ustanovení, které je obecně formulováno. Proto bylo důležité, aby se nějak nastavil způsob jeho uplatňování v praxi. V první fázi jsme se soustředili na zavedení dobré praxe odškodňování na Ministerstvu spravedlnosti, která spočívala mimo jiné v tom, že ministerstvo na žádosti o zadostiučinění odpovídá odůvodněným stanoviskem a že má k dispozici vodítka, pomocí nichž dokáže určit, jaká částka zadostiučinění je adekvátní za daných okolností. Do jara roku 2006 se tím zabývala pouze kancelář vládního zmocněnce v rámci vyřizování stížností podávaných do Štrasburku. Následně, o několik let později, občanskoprávní a obchodní kolegium Nejvyššího soudu vydalo stanovisko, kterým do jisté míry kodifikovalo a upravilo naše doporučení do podoby obecného pokynu pro soudní praxi, protože pokud někdo není spokojen s posouzením ze strany ministerstva, může náhradu vymáhat u soudu.

Změnil se tedy zákon, ale nové situaci se také musela přizpůsobit správní a soudní praxe. ESLP ve světle těchto opatření potvrdil, že stěžovatelé jsou povinni této možnosti využít předtím, než mu zašlou stížnost na nepřiměřenou délku soudního řízení. Dnes se nám oproti letům 2004 až 2006 vrací jen zlomek takových stížností a řeší se zpravidla smírem nebo jednostranným prohlášením vlády.

Kolik přijde k ESLP ročně stížností na ČR?

Je to řádově ve stovkách, odhaduji, že zhruba 400 až 500. Byly ale doby, kdy počet stížností přesahoval tisícovku. Ve vztahu k ČR jde tudíž o klesající trend. Nejtypičtější stížnost byla právě na průtahy v soudním řízení. Tento typ stížností dnes ESLP v naprosté většině případů odmítá. Buď totiž stěžovatelé nevyužili možnosti domáhat se náhrady na vnitrostátní úrovni, nebo ji sice využili, ale tehdy odškodnění bylo přiznáno v odpovídající výši, nebo přiznáno nebylo, ale z toho důvodu, že délka řízení nebyla nepřiměřená za okolností té které jednotlivé věci. Klíčová byla právě zmíněná novelizace zákona o odpovědnosti za škodu. Následně trvalo přibližně rok a půl, než na to štrasburský soud reagoval. Vyčkával, jakým způsobem se novelizace osvědčí v praxi, a když se ukázalo, že odškodňování funguje, poměrně s lehkým srdcem odkázal na tento nově nastavený vnitrostátní mechanismus.

Byla ČR jediným státem, který řešil průtahy v soudních řízeních?

Rozhodně ne. Podobné stížnosti chodily na řadu dalších zemí, ať už šlo o země střední a východní Evropy, které po pádu totalitních režimů řešily mnohé specifické problémy, a rychle se jim znásobil počet vedených soudních sporů, čemuž ale nebyla přizpůsobena ani zákonná ustanovení, ani pracovní metody. Stížnostem na průtahy v řízení však čelila také například Itálie či Francie, Rakousko nebo Německo. Italové byli ostatně první, kdo před zhruba třinácti lety zavedli odškodňování na vnitrostátní úrovni. Štrasburský soud jejich řešení s velkou nadějí okamžitě akceptoval a odkázal tisíce lidí, kteří si stěžovali na délky řízení, právě na možnost odškodnění. Pak se ale ukázalo, že Italové jednak nepřiznávali dostatečně vysoké částky, jednak měli průtahy s jejich vyplácením, protože na ně nevyčlenili dostatečný objem finančních prostředků ve státním rozpočtu. Ve vztahu k Itálii se nápravná opatření podařila jen částečně, naopak u nás lze bez nadsázky hovořit o úspěchu. Naše stížnosti na délku řízení, díky nimž jsme se dokonce dostali do první desítky států, proti kterým směřoval největší počet stížností, jsou prakticky minulostí a ČR se dnes pohybuje v průměru a nijak z něj nevyčnívá.

Co je v dnešní době takovou „typickou" stížností na ČR u štrasburského soudu?

Jak už jsem vysvětlil, naprostou většinu stížností my nikdy nevidíme, protože je ESLP odmítne bez obeslání žalované vlády. Co se týče těch zbylých stížností, dnes chodí směsice různých věcí. Jsou tu případy týkající se vztahů rodičů s dětmi, stížnosti na spravedlivost soudního řízení, ať už trestního nebo občanskoprávního. Objevují se dále případy týkající se regulace nájmů, domácích porodů či podmínek ve věznicích. Skladba stížností, kterým Česká republika v současnosti čelí, je tak mnohem rozmanitější než v období, řekněme, před osmi lety, kdy se naprostá většina kauz týkala právě délek soudních řízení.