ROZHOVOR: Kdyby neprošla Maastrichtská smlouva, evropská integrace by vypadala podstatně jinak, říká profesor Šlosarčík

Jaký byl historický kontext podpisu Maastrichtské smlouvy. Můžeme zpětně určit, kdo byl jejím hlavním architektem a iniciátorem?

Maastrichtská smlouva je z velké části produktem optimismu po konci studené války, ale zároveň i obav z deeuropeizace nově sjednoceného Německa. Podobně jako u jiných unijních smluv, konečný text Maastrichtské smlouvy byl dlouze vyjednávaným kompromisem vycházejícím ze zpráv Delorsovy komise pro hospodářskou a měnovou unii, iniciativ Evropské komise (tehdy rovněž vedené Jacquesem Delorsem), návrhů lucemburského a nizozemského předsednictví - kde Nizozemko muselo od většiny svých nápadů ustoupit -, ale reagujícím například rovněž na britskou hrozbu vetovat posilování unijní sociální politiky.  

Z perspektivy České republiky je na Maastrichtské smlouvě zajímavé i to, že je velice „západoevropo-centrická“ a otázka možného rozšiřování Evropské unie, například ohledně nastavení parametrů institucí, byla velmi okrajová. 

Smlouva dále prohlubovala integraci Evropského hospodářského společenství, Evropského společenství uhlí a oceli a Evropského společenství pro atomovou energii. Lze ji chápat jako první velký projev politické integrace starého kontinentu, moment, který změnil ekonomickou integraci v širší projekt Evropské unie, který existuje dnes?

Maastrichtská smlouva má jasnou ambici jít za hranice ekonomické integrace, ale společná zahraniční a bezpečnostní politika nebo spolupráce v trestním právu jsou zde ještě od jádra integrace jasně odděleny. Zvláštní „neekonomické“ segmenty evropské integrace s odlišným právním a institucionálním režimem ostatně daly základ přirovnáním, jako jsou druhý a třetí pilíř Evropské unie nebo „Maastrichtský chrám“.

Z perspektivy ekonomické integrace je pro Maastrichtskou smlouvu důležitá rovněž její návaznost na Jednotný evropský akt z 80. let, který například rozšířil hlasování kvalifikovanou většinou v tehdejší Radě ministrů, a také na Bílou knihu o vnitřním trhu obsahující plán unijní legislativy odstraňující méně viditelné překážky pohybu lidí nebo obchodu, který měl být dokončen v první polovině 90. let.    

Ratifikační proces později ohrozilo referendum v Dánsku, kde byla smlouva těsně odmítnuta. Muselo se konat referendum druhé, navíc si Kodaň vyjednala výjimky, především možnost zachovat si vlastní měnu. Co bylo příčinou původního výsledku, skutečně šlo pouze o obavy Dánů o svou korunu?  

Dánům se na Maastrichtské smlouvě nelíbilo více věcí, což odráží i dojednané výjimky. Ty zahrnují kromě eurozóny také například společnou zahraniční a bezpečnostní politiku. Z dlouhodobějšího hlediska ale z prvního dánského referenda vyplývá zejména forma unijní reakce na odmítavá referenda v menších unijních státech – snaha o nalezení právně-technických řešení  v podobě deklarací, protokolů či výkladových klauzulí napojených na již dohodnutý text unijních smluv v kombinaci s politickým tlakem na opakování referenda.

Je ale dobré si také připomenout, že o Maastrichtské smlouvě se konala referenda také ve Francii a Irsku. A zejména to francouzské prošlo jen s malou většinou 51 % hlasujících. Kdyby Maastrichtskou smlouvu odmítli Francouzi, lze očekávat, že by nevstoupila v platnost, podobně jako Smlouva o Ústavě pro Evropu po referendu v roce 2005, a evropská integrace by dnes vypadala podstatně jinak.

V čem spočívala hlavní změna, kterou Maastrichtská smlouva do procesu evropské integrace vnesla? Dnes je zmiňován především plán zavést společnou měnu, není to ale příliš úzký pohled?

Plán měnové unie byl pochopitelně zcela zásadní přínosem spojeným s Maastrichtskou smlouvou. Je ale zároveň dobré připomenout, že po většinu 90. let probíhalo dolaďování celého projektu, včetně výběru států, které budou do eurozóny vpuštěny. 

Pokud bych si musel vybrat jen jednu další novinku, se kterou Maastrichtská smlouva přišla, tak by to bylo položení základů unijní spolupráce v oblasti justice a vnitřní věcí. Maastrichtská smlouva zde sice spíše jenom nastínila, kam by se soudní a policejní spolupráce mohla v budoucnosti vyvíjet, ale tento segment evropské integrace, například dnešní podoba vzájemného uznávání soudních a policejních rozhodnutí, se ukázal pro fungování EU zcela zásadní. Zároveň se ale tato agenda může stát zdrojem možných konfliktů uvnitř EU, jako například během migrační krize v roce 2015.      

Jako jeden z pilířů budoucí integrované Evropy smlouva zavedla společnou zahraniční a bezpečnostní politiku. Jak si na tomto poli s odstupem tří desetiletí Evropská unie stojí?

Současný stav unijní společné zahraniční a bezpečnostní politiky odpovídá tomu, že je tomto segmentu EU zachováno jednomyslné rozhodování v Radě a že zároveň nezaniklo NATO, takže si EU může dovolit relativní luxus vybírat si agendu, ve které se dohodne na společném postupu, a kde nikoliv. 

Jakým směrem se evropský projekt za třicet let od Maastrichtské smlouvy posunul? Jde alespoň v obecné rovině směrem, který se v době podpisu dokumentu obecně očekával?

Základní kontury institucí nebo právního režimu zůstaly zachovány, byť například došlo k formálnímu posílení Evropského parlamentu nebo k expanzi pravidel prvního, ekonomického pilíře EU do oblasti trestního práva. Co Maastrichtská smlouva nepředvídala, byl vývoj ekonomického vládnutí v eurozóně po krizi v roce 2010 a zejména dlouhodobé dopady rozšíření EU na politické poměry uvnitř EU. A pochopitelně nemohla Maastrichtská smlouva předvídat brexit, a to i když bylo vyjednání se Spojeným královstvím na počátku 90. let velmi obtížné.

Na Maastrichtskou smlouvu v průběhu let navázaly další významné dohody, především smlouvy uzavřené v Amsterdamu, Nice a naposledy Lisabonu. Jistě nelze předpokládat, že právě Lisabonská smlouva by byla konečným uspořádáním integrované Evropy. V jakém časovém horizontu se dá očekávat nový evropský dokument srovnatelného významu?

Spíše než přijímání velkých unijních smluv typu Lisabonské nebo Niceské smlouvy se dá očekávat dolaďování současného unijního právního rámce pomocí zvláštních politických protokolů a deklarací, závěrů Evropských rad, uzavírání ad hoc dohod jen částí unijních zemí, anebo na první pohled technických změn Smlouvy o fungování EU takzvaně zjednodušeným postupem. Tento přístup pochopitelně snižuje přehlednost i legitimitu evropské integrace, ale EU se tímto směrem vydala již během krize eurozóny nebo v reakci na covidovou pandemii.